Право проведения общественного контроля в области охраны окру-жающей среды (общественного экологического контроля) гарантировано статьей б8 ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 14.03.2009 г.). Согласно пункту 2 указанной статьи общественный экологический кон-троль осуществляется общественными объединениями и иными неком-мерческими организациями в соответствии с их уставами, а также граж-данами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы мест-ного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в поряд-ке, установленном законодательством.
Кроме того, право граждан и юридических лиц по проведению обще-ственного контроля за охраной и использованием животного мира, со-хранением и восстановлением среды его обитания предусмотрено ста-тьей 10 ФЗ «О животном мире» .
ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в статье 5 пре-доставляет гражданам и юридическим лицам, включая общественные и религиозные объединения, право оказывать содействие государствен-ным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию ООПТ. Государственные органы должны учитывать при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и обще-ственных объединений.
Здесь хотелось бы сделать небольшое отступление и упомянуть о том, что до недавнего времени по обращениям граждан и обществен-ных организаций государственные органы были обязаны проводить внеплановую официальную проверку, привлекать к ответственности правонарушителей и выдавать предписания об устранении наруше-ний, а в случае выявления ущерба, нанесенного окружающей среде, - добиваться его возмещения. Помимо освещения в прессе, это было основным рычагом воздействия на нарушителей.
Роль общественного экологического контроля была особенно значима вследствие того, что ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государ-ственного контроля (надзора)» существенно ограничивал права и возможности государственных органов в проведении официальных проверок. К примеру, в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждый орган государственного контроля (надзора) мог провести плановое мероприятие по контро-лю не более чем один раз в два года, при этом о проверке необходимо было уведомлять заранее. Вместе с тем закон предусматривал и воз-можность проведения внеплановых мероприятий в случае получе-ния информации о возникновении аварийных ситуаций, загрязнении окружающей среды, повреждении имущества, получения обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) юридических лиц и (или) индивидуальных предпри-нимателей.
С нашей точки зрения, эта система была достаточно эффектив-ной, поскольку в реальности защищала предприятия и организации от формальных, необоснованных проверок, но в то же время давала возможность усиливать контроль там, где нарушения носили ярко выраженный характер и представляли особый вред. Кроме того, эта система побуждала государственные органы экологического контро-ля к сотрудничеству с общественными объединениями и отдельны-ми активистами.
Но принятый почти год назад новый ФЗ «О защите прав юридиче-ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» сильно усложнил эту систему и снизил ее эффективность, еще более ограничив возможности для госконтроля и отдав фактически право решения о том, проводить или не проводить проверки по обраще-ниям граждан, в руки прокуратуре. Теперь плановые проверки мо-гут проводиться не чаще одного раза в три года в соответствии с разрабатываемым ежегодным планом, который заранее публикуется на официальном сайте органа госконтроля. Проекты ежегодных пла-нов также направляются в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Внеплановая выездная проверка может прово-диться по ограниченному перечню оснований и только после согла-сования с органом прокуратуры.
Эти законодательные изменения пока не особенно отразились на нашей работе - в основном потому, что мы имеем хорошие рабочие отношения с прокуратурой, которая практически всегда положи-тельно реагирует на наши обращения. Но, видимо, там, где отноше-ния между прокуратурой и экологическими активистами натянутые, новые правила игры могут серьезно затруднить ведение обществен-ного экологического контроля. Мы полагаем, что в таких случаях работа с прессой будет дополнительным рычагом для организации официальных проверок.
Общественный экологический контроль - один из наиболее ча-сто используемых нашей организацией методов для выявления и пресечения нарушений природоохранных требований предприяти-ями и организациями. С самого начала необходимо отметить, что эффективность общественного экологического контроля прямо за-висит от реакции на него государственных органов: ведь именно уполномоченные органы госконтроля, а не общественность, имеют право наказывать нарушителя. Кроме того, эффективность обще-ственного контроля многократно возрастает при освещении его ре-зультатов в прессе (в особенности федеральной), чего предприятия- природопользователи зачастую боятся больше, нежели штрафов и предписаний. Другими словами, если на выявленное нарушение не реагируют ни госорганы, ни СМИ, то результат такой работы будет стремиться к нулю. Не случайно крупные системные нарушители часто уговаривают нас «не выносить сор из избы», а сообщать о на-рушениях только руководству предприятия, которое, дескать, само во всем разберется, все быстро исправит и кого надо накажет. Мы для себя подобную форму работы не приемлем, однако нам извест-ны случаи, когда некоторые общественные организации пытались таким образом зарабатывать, предлагая крупными предприятиями заключить договора на оказание платных услуг по так называемому «экологическому сопровождению» их деятельности, что вообще-то сильно напоминает банальный рэкет.
Порядок проведения общественного экологического контроля за-конодательством не регламентирован, что имеет как плюсы, так и минусы. К первым относится то, что мы не загнаны в какие-то рамки и можем самостоятельно решать, кого, когда и как мы будем про-верять. Это позволяет нам, в частности, проводить проверки неожи-данно (у органов государственного экологического контроля такой возможности нет). В минусах - отсутствие обязанности у проверяе- 48 мого предоставлять нам какие-либо документы и допускать нас на объект проверки. В случае, когда такой объект находится за высоким забором с охраной, это может создавать непреодолимое препятствие. Отсутствие свободного доступа к проектной и разрешительной до-кументации также часто является серьезной проблемой для прове-дения полевых (натурных) проверок, а документальные проверки делает и вовсе невозможными.
Однако те проблемные объекты, которые открыты для прохода и просматриваются с открытой местности, оказываются вполне до-ступными для общественной проверки. На Сахалине, к примеру, это трассы трубопроводов по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2», многие береговых нефтепромыслы компании «Роснефть», участки золотодобычи на нерестовых реках, городская свалка, лесозаготови-тельные деляны и т.п., а также особо охраняемые природные тер-ритории. Проводя проверку на подобных объектах, мы иногда стал-киваемся с сотрудниками соответствующего предприятия и в таких случаях обычно подчиняемся их требованиям покинуть территорию. Вряд ли имеет смысл спорить с конкретным охранником на месте - для него всегда и везде превыше всего прямые инструкции непо-средственного начальства, которые обычно запрещают пропускать на территорию абсолютно всех, кто не имеет пропуска. С этим, кста-ти, не раз сталкивались и государственные инспекторы, пытавшиеся попасть на объект без предварительного согласования, пропуска и сопровождающих от руководства предприятия. Кроме того, охран-ники и представители предприятия на своей территории есть люди при власти, а она, как алкоголь или наркотики, порой толкает людей на неадекватные действия. Нам доводилось сталкиваться с подоб-ным феноменом.
Для эффективного ведения общественного экологического кон-троля важно хорошо знать три основные вещи:
природоохранное законодательство (включающее не только ко-дексы и законы, но и различные постановления, правила, по-ложения и т.д., которые обычно доступны через электронные правовые системы или официальные сайты соответствующих органов);
различные ведомственные нормативы - государственные стан-дарты (ГОСТ), отраслевые стандарты (ОСТ), санитарные нормы и правила (СанПиН), строительные нормы и правила (СНиП), инструкции и т.п.;
утвержденную проектную документацию на проверяемый объ-ект, а также всю имеющуюся разрешительную документацию.
Полезно также знать и об отсутствии тех или иных разрешений, лицензий, согласований и др., которые должны быть получены по закону.
И если по первому пункту с поиском нужной информации обыч-но сложностей не возникает, то по остальным двум в открытых ис-точниках документация по большей части отсутствует. Здесь нам по-могают методы поиска информации, описанные в п. 1.1.
Чаще всего, собираясь на общественную проверку, мы не преду-преждаем природопользователя заранее и не согласуем с ним своих действий, поэтому наше появление на объекте всегда неожиданно, и поэтому мы застаем ситуацию такой, какая она есть, а не при-украшенной и закамуфлированной, как это обычно бывает к приезду официальных комиссий. С одной стороны, это позволяет выявить нарушения в их истинном виде и масштабе, а с другой - создает се-рьезный профилактический эффект. У нарушителей складывается правильное впечатление о «вездесущих зеленых», которые могут в любой момент появиться из-за любого куста, снять все безобразия на фото- и видеокамеру, показать это все по телевизору, в Интернете и прокурору и с которыми невозможно «договориться по-хорошему» (а «по-плохому» себе дороже выйдет). Соответственно возникает мощный стимул сокращать объемы нарушений, работать «чище» и в большем соответствии с законом. Конечно, могут возникать и иного рода поведенческие реакции проверяемых на активный обще-ственный контроль - например, усиление охраны производственных объектов от несанкционированного доступа, очернительные кампа-нии в прессе в отношении общественников, жалобы на «зеленых» в госорганы со стороны самих загрязнителей и другие. Но это, как говорится, входит в профессию.
Обычно полевой этап общественной проверки включает визуаль-ный осмотр объекта/места работ (места происшествия), сравнение ситуации с тем, «как должно быть», и выявление несоответствий между реальностью и установленными экологическими требования-ми, проектной и разрешительной документацией - т.е. нарушений, которые очень важно сразу же фиксировать по ходу проверки. Обыч-но для этого мы записываем в блокнот наиболее важную информа-цию, в особенности количественные характеристики места/объекта проверки, нарушений и обстоятельств их совершения, иногда от руки составляем схему местности с расположением всех значимых объ- 50 ектов. Крайне важно вести фото- и видеосъемку по ходу проверки, при этом мы всегда следим за тем, чтобы средние и крупные планы периодически перемежались общими планами, дающими представ-ление о местности и общем ландшафтном контексте фиксируемых событий и обстоятельств.
В случае, если в ходе общественной проверки обнаружены по-гибшие животные, мы всегда стремимся определить их количество и расположение, а также отобрать их образцы для последующего лабораторного анализа. В таких случаях бывает очень полезно за-ранее проконсультироваться о том, как правильно отбирать образ-цы с той лабораторией, куда их предполагается сдавать на анализ. В зависимости от обстоятельств, если есть подозрение на серьезное аварийное загрязнение, мы также отбираем пробы почвы и воды. Это обязательно должно сопровождаться составлением акта отбо-ра образцов/проб, содержание которого желательно максимально приблизить к официальным требованиям в такого рода документах (образец в приложении 4). В нашей практике имеется случай, когда наше небрежное отношение к составлению акта отбора проб погиб-шей рыбы дало нашим оппонентам серьезный козырь в дискуссии, ослабило наши позиции и способствовало тому, что нарушитель не был выявлен и ушел от ответственности.
При проведении проверок объектов добычи и транспортировки нефти и газа, а также любых строительных площадок мы иногда пользуемся строительными касками, что снимает частые обвинения нас в нарушении техники безопасности и позволяет меньше привле-кать к себе внимание. Было немало случаев, когда наличие касок на головах открывало нам доступ к строящейся трассе трубопровода через многочисленные посты охраны.
На случай возможных вопросов наши сотрудники на проверках всегда имеют при себе удостоверения, подтверждающие принадлеж-ность к ЭВС и текст ФЗ «Об охране окружающей среды», где про-писано право проведения общественного экологического контроля. Кроме того, несколько сотрудников ЭВС являются общественными помощниками природоохранного прокурора и имеют соответствую-щие удостоверения, что тоже иногда облегчает доступ к проверяе-мым объектам, однако пользуемся мы этими удостоверениями толь-ко по согласованию с прокуратурой. Но серьезно мешает тот факт, что так называемый институт общественных помощников прокуро-ров до сих пор не узаконен.
По завершении полевой проверки мы как можно скорее докумен-тально оформляем ее результаты и направляем их в соответствующие государственные органы в виде официального обращения (подроб-нее см. в разделе 1.2 «Обращения в государственные органы об эко-логических нарушениях»). При этом очень важны точные привязки - географические координаты и детальное описание места проверки и расположения выявленного нарушения относительно находящихся поблизости ориентиров (водного объекта, населенного пункта, кило-метровой отметки на дороге или трассы трубопровода и т.п.), чтобы официальные проверяющие затем могли легко найти это место. В этом также очень помогают сделанные в ходе проверки фотографии общего плана местности. Часто мы также составляем графическую схему (рисунок) или отмечаем все необходимое на увеличенной ко-пии топографической карты. Мы также составляем фотоприложение к обращению, где для каждой фотографии указываем дату и приво-дим наши комментарии. В обращении мы обычно просим включить представителей нашей организации в состав комиссии официальной проверки, поскольку в нашей практике было немало случаев, когда официальная комиссия, вольно или невольно, просто не могла обна-ружить место нарушения. Конечно, бывает, что правонарушители к моменту проведения повторной официальной проверки уже успели все исправить или просто «замести следы». Однако у нас бывали и такие случаи, когда по грамотно составленному акту общественной проверки, при наличии фотографий и видеосъемки прокуратура вы-давала предписание об устранении выявленных нарушений без про-ведения повторной проверки, а только на основании представленных нами документов.
Участие общественности в официальной проверке государствен-ных органов тоже имеет свои особенности, главной из которых яв-ляется то, что оно никак не регламентировано федеральным законо-дательством. Поэтому нередко возникают проблемы и препятствия, чинимые природопользователями и, как ни странно, самим органом госконтроля. Предприятия практически всегда противятся нашему участию и оказывают давление на инспекторов, чтобы только не ви-деть нас в комиссии. Часто госорганы поддаются натиску и не реша-ются пригласить нас на проверку. В 2008 г. мы столкнулись с таким «ноу-хау», изобретенным ООО «РН-Сахалинморнефтегаз» (компа-ния «Роснефть») - они не возражали против нашего участия, но до официальной проверки заранее составили ее программу и перечень проверяемых объектов, согласовали это c руководством госоргана и далее, в ходе проверки, ни госинспектор, ни другие участники про- 52 верки уже не могли отступить от утвержденной программы и про-верить, к примеру, соседнюю нефтекачалку, не указанную в перечне. И хотя «Роснефти» это не особенно помогло, поскольку нарушений на старых нефтепромыслах достаточно, в ходе подобных «отрегу-лированных» проверок нарушений в целом будет выявлено гораздо меньше.
Здесь хотелось бы обратить внимание на Постановление Прави-тельства РФ № 689, принятое не так давно - 20 августа 2009 года . Постановление утверждает Правила аккредитации граждан и орга-низаций, привлекаемых органами государственного контроля (над-зора) и органами муниципального контроля к проведению меропри-ятий по контролю. Теперь органы госконтроля могут привлечь для участия в проверках в качестве экспертов или экспертных организа-ций только те организации и лица, которые прошли аккредитацию на соответствие определенным требованиям. Так, организация должна иметь в наличии находящиеся в собственности или на ином законном основании помещения, сооружения, приборы, иное оборудование и оснащение, необходимые для выполнения работ по проведению ме-роприятий по контролю и отвечающие требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ; иметь в штате не менее 5 специалистов, имеющих среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы по заявленным видам деятельности не менее 5 лет. Гражданин, привлекаемый в ка-честве эксперта, должен иметь среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы по за-явленным видам деятельности не менее 5 лет. Имеется еще целый ряд бюрократических требований, хотя и уже перечисленных вполне достаточно, чтобы отбить охоту у кого-либо становиться аккредито-ванным экспертом госконтроля.
На наш взгляд, важным здесь является следующее: введение дан-ного института аккредитации касается именно экспертов/экспертных организаций и совсем не означает, что общественные экологические активисты не могут теперь принять участие в официальной проверке государственного органа. По нашему мнению, если представитель общественной организации или просто рядовой гражданин не пре-тендует на роль эксперта, то участие в качестве наблюдателя/пред-ставителя общественности вполне допустимо и никоим образом не противоречит действующему законодательству.
Чтобы общественный экологический контроль приносил замет-ные результаты, а не гонения на экологов-общественников, необхо-димо налаживать эффективное взаимодействие и хорошие рабочие отношения с органами госконтроля и прокуратуры. Наше много-летнее сотрудничество с последней привело к изданию прокурором Сахалинской области в ноябре 2007 года распоряжения «О взаимо-действии с общественной правозащитной организацией «Экологи-ческая вахта Сахалина». В распоряжении дано указание всем под-ведомственным прокурорам на местах обеспечить:
принятие оперативных и адекватных мер по фактам выявления нарушений природоохранного законодательства;
оперативный выезд на место происшествия с документальным отражением факта происшествия и с привлечением специалистов территориальных управлений Ростехнадзора и Росприроднадзора по Сахалинской области;
принятие оперативных и адекватных мер прокурорского реаги-рования с освещением через пресс-службу прокуратуры.
Основываясь на этом распоряжении, мы можем сразу при выяв-лении нарушения природоохранного законодательства сообщать об этом районному прокурору, и представитель прокуратуры немедлен-но выезжает на место общественной проверки. Конечно, это повы-шает эффективность работы, нарушителю уже не так легко скрыть следы нарушения и приходится отвечать по всей строгости закона.
Обследование любого производственного объекта, будь то не-фтепромысел, трасса трубопровода или лесозаготовительная деляна, «посторонними лицами» всегда вызывает у его хозяев раздражение и даже гнев, который многократно усиливается после передачи резуль-татов проверки в госорганы и прокуратуру, а особенно публикации их в СМИ. В связи с этим нас часто спрашивают - не создает ли по-добный метод природоохранной деятельности повышенных рисков как для организации, так и для личной безопасности? Наш ответ - да, порой такие риски появляются, но есть эффективные способы их минимизации, на чем хотелось бы немного остановиться.
Особенностью психологии любого нормального человека явля-ется потребность в справедливости. Очень многие люди наиболее болезненно реагируют именно на допущенную по отношению к 54 ним или их бизнесу (предприятию) несправедливость и часто в та-ких случаях считают себя свободными от необходимости поступать справедливо по отношению к «обидчику». Вот тут-то и возникают те самые риски. Поэтому, с нашей точки зрения, один из важнейших факторов минимизации рисков для личной безопасности - тщатель-ная обоснованность и конкретизация предъявляемых нарушителю обвинений, воздерживание от беспочвенных нападок и безоснова-тельных заявлений. Абсолютно недопустимы также преувеличения нарушений, какие-либо спекуляции и подтасовки. Критика должна быть максимально объективной и аргументированной, направлен-ной в большей степени на нарушения, а не на нарушителей, и уж тем более не на личности руководителей предприятий. Здесь как нельзя кстати поговорка «Семь раз отмерь - один раз отрежь».
Часто представители предприятия резонно заявляют, что мно-гие обстоятельства, которые нам кажутся нарушениями, на самом деле являются законной частью производственного процесса. Та-кое действительно случается, и поэтому, когда у нас есть сомне-ния в выявленных нарушениях, мы всегда стремимся неформально проконсультироваться с компетентными людьми, имеющими хоро-шее представление о проверяемом производстве. Это могут быть государственные инспекторы, представители прокуратуры, работ-ники объекта проверки, независимые эксперты. После окончания проверки можно по телефону сообщить о ее результатах руковод-ству предприятия и предложить как можно скорее осмотреть место нарушения совместно с их представителями для получения пояс-нений. Если руководство от этого отказывается, то у нас появляет-ся моральное право действовать так, как мы считаем нужным, а у представителей предприятия исчезает ощущение того, что с ними поступили несправедливо, равно как и моральное право об этом заявлять.
Постановление Правительства РФ от 20.08.2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государ-ственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведе-нию мероприятий по контролю».
Оглавление
Сравнивая природоохранное законодательство последних лет, можно сделать вывод, что за последние два года уровень демократичности законов по участию общественности в управлении государством резко упал, что является одной из причин снижения активности населения в вопросах охраны окружающей среды.
Отсюда можно сделать вывод, что в России наметилось определенное противостояние интересов населения и государственных структур и налицо тенденция к бюрократизации власти, к росту коррупции в сфере экологического контроля и управления природными ресурсами и отстранению граждан от участия в решении проблем управления развитием общества.
Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» (10 января 2002 г.) хоть и является базовым законом, но его статьи содержат и нормы прямого действия.
Вопросам контроля в законе посвящена уже отдельная глава 2 и, резюмируя ее, можно сделать выводы, что новый закон «распыляет» управление природоохранной деятельностью и ответственность за состояние окружающей среды на федеральный, региональный и местный уровни.
Тенденция развития законодательства по охране окружающей среды в этой части направлена на постепенное слияние этой отрасли права с законодательством по охране здоровья человека от экологически неблагоприятных факторов, что пока относится к ведению государственного санитарного надзора.
Надо отметить, что новый закон все же дает больший простор для регионального и местного нормотворчества, поскольку охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности является предметом совместного ведения (ст.72 Конституции РФ) и в ст. 76 Конституции РФ содержится лишь принцип непротиворечивости региональных законов федеральным. То есть, все пробелы и общие положения федерального закона можно и нужно восполнить и регламентировать в законах субъектов федерации. Причем это относится и к тем правоотношениям в сфере охраны окружающей среды, которые не урегулированы федеральным законодательством, но не противоречат ему. Это предусмотрено в статье 12 закона, которая хотя и не содержит (!) такого права общественных и иных некоммерческих (не соответствует ст.30 Конституции РФ)) объединений, как общественный экологический контроль(ОЭК), но дает право осуществлять «другие предусмотренные законодательством права».
То есть, реализация права ОЭК может быть регламентирована и региональным законом. Федеральный же закон фактически опустил ОЭК на уровень муниципалитетов. Статья 68 закона дает такое право всем общественным и некоммерческим объединениям (сюда не относится ряд некоммерческих организаций), но право контроля должно быть зафиксировано в уставе объединения. Результаты контроля, представляемые органам власти подлежат обязательному рассмотрению в порядке, предусмотренном законодательством. Надо отметить, что данная статья не содержит отсылочную норму на порядок осуществления ОЭК, порядок направления на рассмотрение и порядок принятия мер. Есть только обязанность рассмотрения, но нет обязанности реагирования на результаты работы общественности.
Таким образом, отсутствует нормативный акт, регулирующий общественный экологический контроль и граждане (а также некоммерческие организации) не в состоянии эффективно реализовать провозглашенное в статье 68 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» право общественного экологического контроля. Эта статья относит установление порядка осуществления этого контроля к законодательству (для граждан) или к уставам для некоммерческих объединений.
Понятия «общественный экологический контроль» в российском законодательстве не существует, но на практике оно может включать в себя следующие направления:
Получение экологической информации и принятие мер реагирования общественности;
Разработка и внесение предложений по повышению эффективности работы государственных структур и контроль за их реализацией;
Участие в принятии экологически значимых решений, в том числе по принятию нормативно-правовых актов в сфере ООС, по проектированию и строительству объектов, могущих оказать воздействие на природную среду;
Участие в проведении ОВОС, государственной экологической экспертизы, проведение общественной экологической экспертизы.
Непосредственное проведение проверок соблюдения природоохранного законодательства как самостоятельно, так и совместно с государственными контролирующими органами;
Направление в надзорные органы и органы власти жалоб и заявлений, касающихся неисполнения должностными лицами госорганов или природопользователями возложенных на них обязанностей по охране окружающей среды;
Обращение в органы прокуратуры или суды с жалобами и исковыми требованиями;
Участие в расследовании высоких и экстремально-высоких загрязнений окружающей среды;
Проведение публичных мероприятий(акций) в защиту природы
Все эти права граждан в разной степени отражены в законах, но, к сожалению, не регламентируются в подзаконных актах - не имеют механизма реализации. К примеру, какова процедура проведения общественных слушаний по проектам строительства,(Положение по ОВОС от 16 мая 2000 г.), не знает ни заказчик, ни природоохранный орган, ни орган местного самоуправления, ни общественные организации. Как формируется состав участников слушаний, кто и как должен руководить процедурой слушаний, как фиксируется общественное мнение при этом, какова форма итогового документа, отражающего общественное мнение? На эти вопросы должен ответить подзаконный акт.
Представляется, что подзаконные акты в части общественного экологического контроля намеренно не разрабатываются органами власти с целью воспрепятствования реализации прав граждан и общественных объединений. Есть мнение государственных природоохранных структур, что государство не обязано регламентировать порядок ОЭК, поскольку оно, якобы, не вправе вмешиваться в деятельность общественных объединений. Однако запрета правового регулирования общественной деятельности в законодательстве нет, но именно через законы и осуществляется это регулирование, и в соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан. Поэтому общественность вправе требовать от Федерального Собрания РФ и Правительства РФ превращения деклараций в конкретные правовые механизмы реализации своего права на общественный контроль.
Тем более, что с 1 июля 2002 г. статья 274 Кодекс об административных правонарушениях РФ исключила право задержания нарушителей, изъятия документов составления протоколов об административном правонарушении представителями общественных организаций и теперь его могут составлять только должностные лица. Указанное еще более сузило правовую базу участия общественности в охране окружающей среды и сводит почти к нулю общественный экологический контроль, особенно в сфере охраны заповедных территорий, рыбных запасов и животного мира.
Определенную долю оптимизма дает Экологическая доктрина Российской Федерации, пункт 5 которой определяет такое направление, как обеспечение всех видов экологического контроля, а также совершенствование законодательства в целях развития общественного экологического контроля, в том числе общественных инспекций. Однако, следует учесть, что хотя Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (в редакции постановления Правительства РФ от 11 декабря 1998 года №1538) и предусматривают такой нормативный акт, как распоряжение Правительства РФ, такой документ как доктрина, должен утверждаться как минимум Указом Президента РФ. Экологическая доктрина лишь одобрена распоряжением Правительства РФ №1225-Р от 31 августа 2002 года и ее следует рассматривать, как некую ни к чему не обязывающую российскую дань форуму по устойчивому развитию в Иоханессбурге.
Несмотря на отсутствие правового регулирования общественные организации предпринимают попытки создания общественных экологических инспекций для проведения общественного контроля (к примеру, создание в 2002 году Общественной экологической инспекции МСОЭС), но при этом возникает ряд проблем. Первая, с которой пришлось столкнуться организаторам - почти полное отсутствие желающих заниматься общественным контролем. Избалованные грантами профессиональные функционеры НПО в центре и на местах не выразили стремления к неоплачиваемому труду, который вполне может привести к негативным последствиям со стороны государства и коммерческих структур для самих общественных контролеров. К тому же капитализация нашего общества привела к резкому падению престижа общественной (неоплачиваемой) работы вообще, и экологической деятельности в частности. На сегодня утрачены моральные и материальные стимулы такой работы на благо общества, а законодательство отказывается стимулировать общественно полезную деятельность.
Вторая проблема- чисто правовая: нет нормативного акта, регламентирующего порядок ОЭК, права, обязанности и ответственность таких контролеров, а также нет государственных гарантий по компенсации неблагоприятных последствий такой деятельности. Государственные органы не могут взять на себя ответственность за любые последствия ОЭК, не обязаны нести ответственность за безопасность, жизнь и здоровье общественных контролеров, как, впрочем, и сами общественные организации, имеющие такие инспекции. НПО, имеющая в уставе функцию общественного контроля, не будет нести ответственность за последствия нанесения вреда общественному инспектору при осуществлении им ОЭ, так как членство в НПО и общественные обязанности носят добровольный характер. А законодательство и уставы НПО не содержат мер ответственности организации, включая ответственность за незаконные действия общественных инспекторов, приведшие к ущербу для объектов контроля.
Третья проблема- крайне низкий профессиональный уровень общественного контроля и правовая безграмотность общественных инспекторов, что зачастую делает невозможным практическое использования результатов ОЭК.
Четвертая – отсутствие финансовой базы ОЭК. Грантовая помощь Запада резко сокращена и сейчас имеет приоритет поддержки межсекторального сотрудничества. Общественный же контроль - функция в основном оппозиционная по отношению к органам власти на местах. Это означает, что надеяться на существенную грантовую помощь международных благотворительных фондов или на финансовую поддержку в субъектах федерации для целей ОЭК в настоящее время нереально.
Поэтому институт ОЭК оказался свернутым на сегодняшний день и делаются лишь робкие неудачные попытки подвести под него правовую базу, и государственные органы с очень большой осторожностью выдают единичным представителям НПО удостоверения общественных инспекторов.
Тем не менее, федеральной власти необходима помощь НПО для реализации федеральных же законов и политики государства. Президент РФ и его администрация ясно дали понять на Гражданском Форуме РФ, что для создания единого сильного государства нужна обратная связь населения с федеральной властью. Это дает надежду, что политика и законодательство РФ в части ОЭК будут совершенствоваться и развиваться, что будет налагать обязательства и на общественные организации. НПО должны стать массовыми, профессиональными и ответственными за свои действия и решения.
7.Взаимодействие общественности с правоохранительными органами с сфере охраны окружающей среды
Механизм правовой защиты экологических прав граждан с трудом,но набирает обороты и использование судебной системы для этого - все же наиболее эффективная мера влияния общественности на экологическую ситуацию.
Трудности этого процесса в том, что пресловутая «совковость» наших постсоветских людей не позволяет относиться к правоохранительным органам как к инструменту защиты в сфере экологии. Общественное мнение с одной стороны считает обращение в суд все еще проявлением сутяжничества и скандальности характера истца, с другой стороны не доверяет судам, как части государственной машины. Если в части первой этого явления есть положительные сдвиги в сознании людей, то второе утверждение остается незыблемым, чему сотни и тысячи примеров. Суды зависимы от исполнительной власти, особенно от местной, и часто демонстрируют народный афоризм- «закон, что дышло».
Однако, брошенный в 90-е годы в общественную среду А.В. Яблоковым призыв «заменить поток жалоб на поток судебных исков» уже реализован и процесс идет. Это доказывается рядом выигранных общественными организациями судебных дел в Москве, Санкт-Петербурге, Томске, Хабаровске, Челябинске, в Республике Коми, на Сахалине, на Байкале и других регионах. Так, общественные адвокаты успешно опробовали действие статьи 980 Гражданского кодекса РФ «Условия действия в чужом интересе» в экологической защите Охотского моря от экспансии зарубежного нефтяного капитала. Заслуживает внимания НПО также статья 51 Арбитражного кодекса РФ (24 июля 2002 г.), позволяющая общественным организациям участвовать в процессе рассмотрения дел о взыскании экологического ущерба в качестве третьих лиц, поддерживающих иски природоохранных органов или прокуратуры
Судебная система России все более реагирует на инициативы экологической общественности и уже удовлетворены судами десятки исковых требований или жалоб со стороны общественных экологических организаций и граждан. Судебные прецеденты по защите общественных экологических интересов или прав граждан на благоприятную окружающую среду, на участие в принятии экологически значимых решений, на получение экологической информации запустили процесс повышения квалификации судей по экологическому законодательству и неизбежно приведут к обзору и обобщению судебной практики и разъяснению Пленумом Верховного Суда РФ многих вопросов правоприменения по этой категории дел. Действующее постановление Пленума ВС РФ от 5 ноября 1998 г.»О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения, к сожалению, не содержит даже косвенного намека на участие общественности в процедуре судебного разбирательства.
Однако, процесс привлечения закона на защиту природы имеет и отрицательные последствия. Наиболее известные юристы, ведущие такие дела, попадают под прессинг власти. Так, юрист-общественник из Новороссийска М.М. Константиниди, выигравший в суде дело против строительства нефтяного терминала КТК в районе курорта Анапа, был явно необоснованно привлечен к уголовной ответственности по надуманному обвинению. Второй отрицательный результат судебной активности общественности – процесс отмены действия некоторых положений законов, регламентирующих жесткие природоохранные процедуры и права общественности.
Третий отрицательный результат – создание искусственных преград для регистрации и перерегистрации общественных организаций, а также ликвидация наиболее активных из них через суды по искам регистрирующих органов. Одна из таких организаций -Краснодарская региональная общественная организация «Экурс» ликвидирована решением Анапского городского суда от 15 мая 2002 года за … непредставление отчета о своей деятельности. При этом совершенно игнорировано, что непредставление отчета вообще не может быть основанием для принятия решения о ликвидации (ст.44 Федерального закона «Об общественных объединениях» в редакции от 19 июля 1998 г.), что закон разрешает деятельность без регистрации (ст.21), что государство обязано обеспечить соблюдение прав и законных интересов объединений, оказывать поддержку их деятельности, предоставлять льготы и преимущества (ст.17).
Таким образом, благородная цель строительства в России правового государства стала входить в конфликт с другой важной целью- созданием гражданского общества и этот конфликт целей необходимо обсудить и предложить Президенту РФ принять меры по корректировке государственной политики.
Судебная власть- наиболее консервативная из трех ветвей власти и это плюс для общественности. Наличие института кассационного обжалования, обжалования в порядке надзора, наличие прав граждан и общественных организаций на участие в процессе, поддержка прокуратуры и прессы, создание института уполномоченных по правам граждан и другие факторы вполне позволяют использовать возможности российского законодательства для охраны окружающей среды и прав человека на экологическую безопасность, для защиты наших детских площадок и скверов от нашествия гаражей, торговых киосков и «элитных» домов. Для этого необходимо иметь гражданское мужество, настойчивость, а также нужна независимые профессиональные общественные структуры, способные профессионально работать с правоохранительными органами..
Деятельность органов МВД РФ регулируется в основном Федеральным законом «О милиции» (с изменениями на 25 июля 2002 года), в статье 1 которого указано, что милиция призвана защищать жизнь, здоровье, право и свободы граждан. (а значит и право на благоприятную окружающую среду). В задачи милиции входит предупреждение и пресечение преступлений (Уголовный кодекс РФ имеет раздел по экологическим преступлениям) и административных правонарушений (КоАП РФ также имеет главу о нарушениях в области охраны окружающей среды). Поэтому, в функции милиции должно входить и обеспечение экологической безопасности, как составной части общественной безопасности. В перечне обязанностей органов и должностных лиц милиции, однако, это направление никак не обозначено. На практике только ГИБДД осуществляют контроль за соблюдением стандартов, технических норм в области безопасности дорожного движения, включая стандарты по нормированию состава выхлопных газов автотранспорта, но в этом направлении издавался ряд приказов МВД РФ, ограничивающих такой контроль. Тем не менее, участие милиции в обеспечении экологической безопасности в соответствии с вышеназванным законом, должно быть четко регламентировано в подзаконных актах.
В плане взаимодействия общественных организаций с милицией можно обратиться к статье 10 (п.23), которая обязывает милицию оказывать содействие представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности. Поскольку ОЭК является именно таковой, то общественные организации вправе обращаться за таким содействием в милицейские структуры и, в первую очередь, в милицию общественной безопасности.
Одной из эффективных форм работы общественности и милиции ранее являлись добровольные народные дружины (ДНД) , но в настоящее время действующее федеральное законодательство не может гарантировать защиту прав членов ДНД при осуществлении общественного контроля, и эта форма участия граждан постепенно отмерла. Однако, ст.17 закона сохраняет такой институт, как внештатные сотрудники милиции, что создает условия для создания специализированных групп по обеспечению экологической безопасности из числа граждан- добровольцев.
В ноябре 2000 года проведены парламентские слушания в Государственной Думе РФ «Об экологической милиции». Представители МВД РФ на слушаниях явно немотивированно высказались за прекращение московского эксперимента по экологической милиции, что, как представляется, объясняется следующим:
МВД не являются государственным органом, ответственным за состояние окружающей среды, и Московское ГУВД не имеет утвержденных показателей отчетности перед МВД по экологическим правонарушениям, а посему не заинтересовано в продолжении эксперимента;
МВД, напротив, заинтересовано в использовании бюджетных средств, идущих на содержание экологической милиции, на финансирование милиции общественной безопасности, результаты деятельности которой являются основным показателем работы министерства;
МВД обеспокоено усилением подразделений муниципальной милиции г. Москвы, подчиняющихся правительству Москвы;
Слаба и противоречива нормативно-правовая база деятельности экологической милиции;
Личный состав органов милиции и не владеет экологическим законодательством и имеет слабое представление о возможностях его применения, что сказывается на эффективности работы милиции в сфере ООС.
Однако, природоохранные органы и прокуратура цифрами доказали экономическую и экологическую целесообразность работы московской экологической милиции, вследствие чего приняты рекомендации (вопреки мнению Администрации Президента РФ и Правительства РФ) распространить опыт работы московской экологической милиции на крупные города России.
Всероссийская конференция по экологической безопасности (Москва.2003 г.) , кстати, признала эффективность работы экологической милиции и рекомендовала создавать такие специализированные подразделения милиции общественной безопасности в городах страны.
В отношениях с органами прокуратуры следует исходить из задачи этих органов выявлять нарушения природоохранного законодательства. Некоторые природоохранные прокуроры делают акцент в работе на собственные проверки выполнения норм и правил непосредственно на предприятиях или у иных природопользователей, не учитывая,что это-задача природоохранных органов. Малочисленный штат природоохранных прокуратур будет работать на порядок эффективнее для природы, если в первую очередь будет осуществлять надзор за должным выполнением функций органов госконтроля и местной администрации. Для этого прокуратуре нужна информация о нарушениях законодательства, по которым соответствующие службы не принимают должных мер. Это есть основа их взаимодействия с общественными организациями, выгодная обеим сторонам.
Федеральный закон « О прокуратуре РФ » (по состоянию на 25.07.2002 г.) вообще не содержит упоминания о взаимодействии органов прокуратуры и общественности, лишь ст.2 указывает на ограниченную гласность деятельности прокуратуры. Но в статье 1 закона особо указано, что ответ на обращение лица должен быть МОТИВИРОВАННЫМ, а в случае отказа заявителю разъясняется порядок обжалования. Есть в этой статье и запрещение пересылки жалоб в орган или должностному лицу, действия которых обжалуются.
В развитие заявленной в законе гласности издан приказ Генеральной прокуратуры РФ №45-98 «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей».
Институт прокурорского надзора довольно эффективен и в этой системе созданы даже специализированные природоохранные прокуратуры. К примеру, в п.6 Положения о Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуре, утвержденном Прокурором РБ 3 июля 2000 года, прямо указано, что прокуратура в своей надзорной деятельности действует гласно при активном использовании средств массовой информации, в своей работе опирается на помощь граждан и их общественных формирований.
Очень эффективно работала Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, применяя все законные формы взаимодействия с общественностью. Однако, Генеральная прокуратура России с 2000 года стала проводить политику разрушения созданной системы прокурорского надзора в этой сфере. Органы региональной власти, зачастую сами нарушающие требования экологического законодательства, добиваются усиления влияния на природоохранные прокуратуры, что явно заметно сказывается на независимости и эффективности работы природоохранных прокуроров на местах. Прокуроры почти не используют такой институт общественного участия (хотя и не предусмотренный федеральным законом), как общественный
помощник прокурора, крайне редко привлекают представителей общественности для участия в судебных процессах по уголовным и гражданским делам в сфере охраны окружающей среды.
Надо отметить, что стала усиливаться роль прокуратуры при федеральных округах, в том числе по вопросам надзора за соблюдением природоохранного законодательства, но это происходит на фоне снижения процессуальных возможностей природоохранных прокуроров и следователей, а также либерализации ответственности за экологические преступления и правонарушения..
